研讨会创新形式,邀请14名专家学者、10名律师参加研讨会并做点评,由人民网全程直播。
与会专家学者、律师认为,此轮司法体制改革方向正确,遵循司法规律,坚持顶层设计和实践探索相结合,地方因地制宜积极探索具体步骤和改革措施,创造一批可复制可推广的经验,司法公信力有力提升,促进了社会公平正义。
员额法官减少审判质效提高
【亮点一】贵州省遵义市汇川区人民法院于2015年1月开展司法体制改革试点,近一年来,汇川区法院“以案定员”推进法官员额制改革,法官数量从78名减少到30名,但审判质效明显提高。
今年1月至10月,汇川区法院受理各类案件7181件,审结5945件,结案率82.79%,结案数同比上升52.87%；案件平均审理天数27.68天,同比缩短14.44天；当庭裁判率78.91%,当庭文书送达率34.6%,同比分别上升40.94%、118.16%；发回改判率、一审服判息诉率等案件质量指标,均低于全省、全市平均水平。
去年11月至12月,贵州省高级人民法院派出工作组进驻汇川区法院,标准化测算法官工作量。通过采集近3年不同类型案件的法官工作量,主要考虑在实际审判工作中立案、阅卷、调查、合议、开庭、文书制作、宣判等环节所花费时间,将所采集时间换算为法官办理各类案件平均所用单位工作时间,统计出法官有效工作时间,然后根据近年来民事、刑事、行政案件平均数量,计算民事、刑事、行政3大审判法官员额。
由于影响案件数量的因素较多,贵州高院综合考虑汇川区经济发展状况、常住人口数量、当地民族结构、辖区面积、法官素质结构和近年来法官人均结案数等因素,最终确定,30名法官员额就可以基本满足办案需要。
为确保所有入额法官全部经过遴选程序,汇川区法院根据省司法改革工作领导小组要求,建立科学的入额遴选方式。明确规定,政工科长、纪检组长、办公室主任等综合行政部门负责人,原则上不得进入员额法官,如要进入员额法官,需先免除相应行政职务。根据人员类别确定三种不同遴选入额方式,兼顾各类人员的实际情况,审判委员会委员、审判员按照“考试+考核”的方式入额,院长、副院长按照“考核”的方式入额,确保队伍稳定。
在此基础上,汇川区法院根据“简案快办、繁案精审”的工作原则,将案件按照程序特点合理分配员额法官。将20%的司法资源投入到80%的简单案件,将80%的司法资源投入到20%的复杂疑难案件,对案件实行繁简分流。民商事审判中设立速裁组,指派两名法官专门审理一些法律关系简单、事实争议不大的案件,一律当日立案、普遍当庭裁判、鼓励当即执行。复杂疑难案件适用普通程序,集中力量由审判团队中的普通程序法官组成合议庭进行审理,大幅提升审判工作效率,确保案件质量。
据了解,汇川区法院30名员额制法官,远低于按照中央政法专项编制39%计算的41名员额制法官数额的目标,空余11名,预留员额比例占26.8%,预留空间余地大。
为保障每位员额法官工作量饱和,也为了避免出现有的员额法官工作量过大的情况,汇川区法院制定《员额法官动态管理办法(试行)》,根据案件数量变化情况,科学增加或减少员额法官。通过定期对员额制进行评估,建立相应退出机制,对由于自身原因主动退出员额的予以支持；对审判质效欠佳,司法能力较弱的予以淘汰；对司法廉洁存在问题的法官予以清除。通过建立严格的员额法官进出机制,激励员额法官不断提高自身司法能力,保障司法廉洁,也为遴选新的优秀人才进入员额法官留足空间。
通过实施员额制度、组建新型审判团队,汇川区法院做到减员不减人,法官数量虽然减少,审判团队辅助人员却上升52%,审判力量得到充实。全院人员有86%在审判一线,从事司法行政工作的仅占14%,实现大部分司法人力资源向办案一线倾斜,员额制法官、法官助理、书记员达到1∶1∶1的基本配比要求,有效缓解了案多人少的压力,员额法官人均办案253.26件(团队),高出全省平均水平5倍。
【亮点二】江苏省江阴市人民法院于2012年9月在人民法庭率先启动“独任法官+法官助理+书记员(1+N+N)”审判组合模式改革,之后全面推开,在案件处理提速增效、审判权力规范运行等多方面取得较好效果。
据了解,江阴市法院综合考虑收案情况、案件饱和度和团队成员的配置情况等因素,确定审判团队数量。明确主审法官除必须符合团队领导者基本素质外,还必须符合“具有良好的政治素质,公正司法,清正廉洁”“有较为丰富的审判实践经验,担任法官职务两年以上”等条件。经过业务考试、民主测评、第三方评价、组织考察等一系列选拔程序,江阴市法院先后选任40名主审法官和8名预备法官。院领导、审委会委员、庭长(正职)为当然的主审法官,编入相对固定的合议庭担任审判长,明确办案任务和案件范围。
江阴市法院明确了审判团队成员分工,规定判断性事项归法官,程序性事项归法官助理,事务性事项归书记员。主审法官拥有审判组合内案件裁判决定权、文书签署权,担负培养、管理司法辅助人员等职责。
改革试点工作开展以来,江阴市法院审判质效大幅提升。2015年1月至11月,全院共受理各类案件29223件,审执结21189件,同比分别增长13.96%和9.34%。共有两个审判团队结案超800件,6个审判团队结案超700件。一审服判息诉率保持在95%以上,一审判决案件改判发回重审率保持在0.5%以下。
【专家点评】迟日大(吉林省人大代表、吉林省律师协会会长):员额制是按照司法规律配置司法人力资源的一项重要制度,有利于推进法官检察官正规化、专业化和职业化发展,是一项重要且具有深远意义的司法体制改革措施,能够解决以往司法机关行政长官多,裁而不判、判而不裁的现象。
推进员额制的一个关键点是如何确认员额。结合问题导向和目标导向的原则要求,我认为,确定员额比例时应考量4个要素,即当地经济社会发展水平、案件数量、案件的难易复杂程度和法官工作量。其中,核心要素应该是“以案定额”。江阴市法院和汇川区法院在这方面都进行了大胆探索,取得了很好的效果,今后应当继续坚持。
改革让司法权公正高效运行
【亮点一】2014年11月6日,北京知识产权法院作为全国首家知识产权审判专业机构正式成立。一年来,北京知识产权法院初步探索出一条以高水平裁判为目标、具有中国特色的知识产权专业审判道路,配套推进审判权力运行机制改革,取得了阶段性成果。
针对法官权责不清、杂务缠身、合议庭合而不议等问题,北京知识产权法院改革法官团队及合议庭组成。组成“1名法官+1名助理+1名书记员”相对固定的审判团队,实现人员分类管理、分类考核、权责明晰。组建相对固定的合议庭,不设固定审判长,谁承办案件谁任审判长。按照全类接触、专业培养、专家引领的原则分配案件,确保合议庭平等规范用权。
针对庭审形式化、诉判脱节等问题,北京知识产权法院改革庭审与裁判方式。改革先审事实再审法律的僵化程序,开展一焦点一质证一论辩的“焦点式审判”。裁判文书中的诉辩意见和争议焦点交由当事人确认,鼓励当事人提交在先案例支持自己的主张。法官围绕焦点进行裁判论述,将遵循先例作为裁判文书说理的刚性约束机制。
针对审判行政化倾向、案件审判分离等问题,北京知识产权法院废除个案汇报制,建立专业咨询制。原则上院庭长不再听取个案汇报,裁判结果以合议庭多数意见为准。专业问题由专业人士解决,合议庭可自行选择向院长、庭长、法官专业会议、调研小组等进行咨询,咨询意见仅供合议庭参考。
针对审委会职能模糊、权责不清、公开度不足等问题,北京知识产权法院改革审委会职能和决策方式。探索限定审委会职能范围清单,根据需要调阅庭审视频或查阅案卷,必要时审委会直接开庭审理案件中涉及的重大疑难法律问题。审委会决定由委员签名确认,尝试将决定内容及理由在裁判文书中公开。
此番改革过后,一些制约审判权力行使的深层次问题得到初步解决,改革初步成果开始显现。截至11月20日,北京知识产权法院收案8219件,结案3859件,18名一线法官团队平均收案413件,结案190件,较去年全市三个中级法院知识产权法官人均结案106件有了大幅提升。
同时,实现院庭长办案的常态化、制度化,院庭长主要审理重大、疑难、复杂案件。截至11月20日,北京知识产权法院3位院领导共受理案件211件、审结案件113件,4位庭长共受理案件562件、审结案件328件。院庭长审结的案件占全院结案数的11.4%。
【亮点二】早在2013年,吉林省长春市九台区人民检察院就被吉林省人民检察院确定为改革先行试点院。两年多来,九台区检察院以机构整合为突破口,同步推进人员分类管理、检察官办案责任制和监督制约机制建设,探索“四位一体”综合改革模式,取得阶段性成效。
九台区检察院核定编制80人,实有干警68人。以前,原有内设机构16个,院领导和中层干部占40%以上。由于综合管理类机构所占比例较大,20%以上的检察官不在办案部门,一线办案人员紧缺、办案力量不足与案件数量逐年增多的矛盾十分突出。
内设机构改革是落实司法责任制、人员分类管理和破解案多人少难题的必然选择。改革中,九台区检察院将原来16个部门整合为职务犯罪检察部、刑事检察部、民行检察部、控告申诉及刑事执行检察部、检务管理部、检务保障部、政治部、监察部“八部”。
首先,将多头领导机构整合为“一个大脑”。统合决策机构、政务与业务管理机构,将办公室、研究室、案件管理办公室的职能整合到检务管理部,围绕检察长有效组织检察工作。将技术、信息、司法警察等相关机构也整合到检务管理部,确保政务、业务运行更加顺畅。
其次,让业务机构回归检察权运行平台的功能定位。围绕检察长——检察官这条司法办案主线,所有业务部门撤销二级机构,将原科长回归检察官身份,取消办案活动科层制,实行扁平化管理,以主任检察官办案组或独任检察官作为基本办案单元。从场域关联原则出发,整合侦查监督、公诉等资源,设立刑事检察部；整合反贪、反渎、预防部门,设立职务犯罪检察部；按照比例原则,合并规模相对较小的控告申诉和刑事执行检察部门。
再次,使综合管理机构向精干高效转变。由政治部负责检察机关队伍建设和思想政治工作,由检务保障部负责财务、装备、后勤等保障工作,按照有关规定设立监察部。这些机构,按照比例均衡原则确定适当人员规模,配备精干的工作人员,确保高效运转。
自改革实施以来,九台区检察院的办案效率显著提高,反贪、反渎、预防三局整合为一个部后,共立案查办职务犯罪案件159人,其中大要案占91.7%,立案总数和大要案件均处全省前列；退补率下降50.7%,结案率为91.8%,批捕和公诉办案效率分别提升21.1%和57%,多年来因办案时限不够而随意退补的顽疾得到根治。同时,案件质量有所提升。检察官的质量意识和责任感增强了,办案更用心,案件打磨得更精心。两年来,所办理的2600余件案件,没有出现质量问题。
【专家点评】王敏远(中国社会科学院法学所研究员):司法权力运行机制改革的目标和司法改革的目标是一致的,那就是促进司法公正,提高司法权力运行效果。九台区检察院的改革有很强的问题意识,改革前其院级和中层以上领导占40%,这个情况不改革是不行的。
我认为,审判权跟检察权有共同目标,但运行机制有各自不同的要求,不能套用一个模式。就算是在同一系统内,全国的情况也很复杂,不仅地区存在着差别,法院类型差别都很大。不同地区、类别、层级的司法机关,应当根据自身实际情况设定相应的目标或标准。
人员分类管理找准工作定位
【亮点一】湖北省武汉市汉阳区人民法院作为湖北省司法体制改革先行试点的基层法院,努力探索基层实践经验,建立起以法官为主体、以审判辅助人员为补充、以司法行政人员为保障的人员分类管理体系。
汉阳区法院以选任优秀法官入额为破题点,从改革前的81名法官中遴选出53名入额法官,10名原本没有办案的法官重返审判一线担任法官或法官助理,直接从事审判工作的人员占实有人员总数的85.2%,比改革前增加17.4%。妥善安置未入额法官,在征得个人意愿基础上,将他们合理分流至审判辅助或司法行政岗位。其中,转任法官助理17人,转任执行员5人,转任司法行政人员6人。转任法官助理后,这些未入额法官找准了自身定位,承担了全院大部分诉讼保全工作。
在此基础上,汉阳区法院进一步优化审判队伍,以法官为审判团队主体,为法官配备好审判辅助人员。根据案件的性质、数量和法官、法官助理的工作能力,合理组建审判团队,全院17个审判团队按照法官、法官助理、书记员配比,采取“3+1+3”“2+1+2”“1+1+1”“2+2”“1+1”五种组合模式。为审判经验丰富、年龄较大的法官专门配备青年法官助理,既发挥了老法官传帮带作用,又发挥了青年法官助理工作积极、精力充沛的优势。
此次改革中,汉阳区法院通过强化辅助力量,将法官从繁重的司法事务中剥离出来,促进其集中精力于庭审、裁判环节,法官办理案件更加注重程序与实体并重、法律效果和社会效果并重,裁判也更加注重权利义务判断和社会价值指引的统一。
自9月1日审判团队运行以来,汉阳区法院法官人月均结案11.6件,较团队组建前提升92%,判决的说理性更强,上诉案件同比减少42.5%。
【亮点二】今年以来,海南省陵水黎族自治县人民法院在无先例可循的情况下,抓住法官员额制这一关键环节,结合现有编制状况,合理确定法官、司法辅助人员、司法行政人员的比例配置,一步到位实行分类改革。
陵水县法院严格员额法官遴选流程,最终确定员额法官31名,司法辅助人员37名,司法行政人员6名,三类人员员额比例完全符合“司改两方案”的控制目标,没有突破边界。在此基础上,陵水县法院促进审判资源向办案一线倾斜,院庭领导回归审判活动,同时合理配置司法辅助人员中法官助理和书记员的比例。
针对主审法官包揽一切,法官助理职能没有得到有效发挥问题,陵水县法院在法官助理的合议庭角色、职责等方面进行定位试点,使主审法官摈弃老一套做法,得以从繁杂的事务工作中解脱,很快厘清了主审法官和法官助理的关系。陵水县法院依据试点方案,适当细化法官助理职责,要求法官助理列席庭审,协助主审法官完成庭前调解,为主审法官起草相关法律文书并署名。
此外,陵水县法院通过配齐配强调解队伍,完善多元化纠纷解决机制,在诉讼服务中心试行调解专员工作机制,设专职调解法官,全程介入调解。调解专员工作机制试运行4个多月以来,10名调解专员成功调解结案152件,将一系列矛盾纠纷化解在萌芽状态,取得良好的社会效果。
随着上述配套改革措施的陆续到位,陵水县法院实现审判队伍配置合理、职责分明的改革目标,审判质效和当事人满意度都有明显提升。
【亮点三】从2014年12月开始,青海省西宁市城西区人民法院在青海率先启动司法体制改革试点工作,主要涉及司法人员分类管理、审判权力运行机制改革。
城西区法院出台法官管理办法、法官助理管理办法、书记员管理办法等系列规章制度,按照法官、司法辅助人员和司法行政人员的不同职业特点、工作性质、运行规律,实行不同的管理制度,明确各自职责、合理划分权限、科学制定流程、严格节点监控,确保法官公正司法、司法辅助工作及时到位和司法行政保障有力。
为科学配置司法资源,城西区法院以23名员额制法官为中心,组建12个审判团队。按照两名法官、两名法官助理、两名书记员的“2+2+2”模式,组建刑事、民事、环境资源3个专业审判团队,其余17名法官,按照“2+1+2”模式,组建9个审判团队。在加强3个专业审判团队基础上,模糊现有刑事、民事和行政三大诉讼的界限,打造“全科”法官和“全科”审判团队。通过数字法院系统自动分案、案件繁简分流等方法,科学分配案件,合理配置审判力量,把全部审判资源投入到司法办案一线。
城西区法院科学制定指标,进行分类考评,区分法官、司法辅助人员和司法行政人员的不同工作内容和性质,有针对性地对法院各类工作人员履职情况和工作业绩进行综合考核和科学评价。
自今年6月1日新管理机制运行以来,城西区法院12个审判团队的23名法官审理案件1285件,审结1325件,法定审限内结案率达99.65%,同比上升1.36%。一审判决案件改判率同比下降2.05%,一审判决案件发回重审率下降0.24%,息诉服判率达到91.9%,同比上升3%。
【专家点评】李大进(全国人大代表、北京天达共和律师事务所主任):司法人员分类是构建完成一支高素质、正规化、专业化乃至职业化司法队伍非常基础性的重要工作,也是进行司法改革的一个前提。
我认为,分类管理中不仅分类重要,管理更为重要。因为仅有一个非常好的分类,没有很好的管理,无法达到此次改革的目的。因此,达成共识、清晰认知、措施得力、保障到位,是分类管理操作顺利进行所必备的条件。分类管理必须建立起一套与之配套的、符合当下我国法官特质的、能够成就未来发展的、与之相匹配的评价体系。
落实司法责任谁裁判谁负责
【亮点一】还原法官作为审判人员的本职,打造正规化、专业化、职业化的法官群体,是本轮司法改革的目标之一。广东省东莞市第二人民法院试点司法体制改革过程中,积极推进司法责任制落实,建立起明确的责权清单。
东莞第二法院通过建立质效自负的审判单元,实现审判管理扁平化。组建审判团队,根据各个法官承办的案件数量和难易程度测算辅助人员配比,同时兼顾考虑法官助理和书记员的个人能力,在保证每名法官至少配备1名法官助理的基础上,根据具体情况允许多种搭配模式并存。
东莞第二法院明确各类司法人员权责清单,明确独任庭和合议庭司法人员职责,规范院庭长管理监督职责,院庭长不再审核签发其未直接参加审理案件的裁判文书,鼓励院庭长通过参与合议庭审理案件指导审判工作；统一裁判标准,院庭长根据权力清单行使管理和监督职权；实行法官会议制度,开展常态性业务学习交流,分析讨论被发改案件,统一裁判尺度。
考虑到所有院庭长都具有法学专业背景,担任领导职务之前长期工作在审判一线,具备相当丰富的审判经验,东莞第二法院在结合院庭长专业知识背景和从业经历基础上,科学设定随机分配的案件类型,选定个别重大疑难复杂案件、新类型案件和在法律适用方面具有普遍意义的案件,作为院庭长办案的范畴,突出院庭长的示范指导作用。
实际上,司法改革具体措施尚未推进前,自2014年起,东莞第二法院就要求所有院庭长一律办案,并采取措施减少院领导和庭长承担的非审判事务,促使院庭长保持对审判工作的亲历性。
经过改革,东莞第二法院审判一线力量明显充实,案多人少矛盾初步缓解。今年1月至11月,东莞第二法院累计结案19719件,同比增长4.3%,其中院领导办结168件,业务庭及法庭庭长结案1682件,副庭长结案4469件,合计6319件,占全院总结案数的32%,比2014年全年的占比提高3%,院庭领导发挥了重要模范带头作用。
改革后,院庭长审判经验丰富的优势得到更充分地发挥,有力提升了办案质量和效率。尤其是让院庭长放下部分案外事务回归审判,既简化了案件审核把关等内部审批环节,也有力发挥了模范带头作用,能够鼓舞业务庭室的团队士气,带动和促进其他法官的办案积极性。
【亮点二】自2012年3月以来,广东省深圳市福田区人民检察院以组建检察官办案组为重要抓手,对落实司法责任制进行了初步探索。
福田区检察院改革的总体思路是:以突出检察官主体作用为核心,以检察官办案责任制为依托,对检察职权进行科学配置,对内设机构进行合理调整,对运行机制进行科学设计,对行使权力进行全面监督。
围绕司法责任制的落实要求,福田区检察院按照大部制模式和“决策—执行—监督”的权力配置模型,形成“343”格局。即3个决策机构:党组会、检察委员会和检察长办公会；4个业务职能局:职务犯罪侦查局、刑事犯罪检控局、诉讼监督局、犯罪预防和社会建设促进局；3个监督机构:纪检监察、政令督查、案件管理3个涵盖党务、政务、业务的内部监督体系。
为攻克“审者不定、定者不审”顽疾,福田区检察院适当下放案件审批权限,赋予主任检察官在职权范围内的案件处理决定权。将188项原属副检察长、科长的案件审批权限下放给主任检察官,减少审批环节,突出检察官司法主体地位,回归司法工作亲历性原则。
为防止权力滥用,落实司法责任制,福田区检察院重构内外监督体系。建立独立的内部监控平台,设立纪检监察室、政令督查室、案件管理科等独立的监督集群,实现党务、政务、业务3方面监督的全覆盖；以规范司法为核心,发挥横向监督作用,设置监督团队,以第三人的身份,对侦查部门、公诉部门规范执法进行监督；从严开展绩效考核工作,制定《主任检察官办案组绩效考核暂行办法和实施细则》,对办案团队各项指标进行量化考核,形成奖勤罚懒的激励和约束机制；同步完善外部监督,广泛收集社会各界对检察官办案的批评意见和建议,构建完整的内外监督制约体系。
改革以来,福田区检察院职务犯罪侦查局查处案件数连续3年位居全市检察机关前列,较改革前提效70%以上；刑事犯罪检控局通过下放权力、简化流程,办案效率大幅提高,2014年人均办案量170件,比改革前提效95.4%。
【专家点评】季卫东(上海交通大学法学院院长):完善司法责任制有三个关键,一是不仅要有责任清单,还要有抗辩清单,因为以审判为中心的司法改革非常注重说理环节,提出什么样的主张、证据,应该全部列出来进行抗辩,作为判决的基础。二是司法公开,司法公开有很多举措,其中律师的作用有必要进一步加强,因为律师有动力追踪案件,有能力发现技术性问题,可以有效行使监督责任。三是责任和权力需要再平衡,责任过重可能导致检察官、法官回避责任,不能因为裁决不同而轻易追究司法人员责任。
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